贯彻中央经济工作会议提出的“2005年底基本实现下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨”的工作要求，进一步统一思想，明确目标任务，研究做好并轨工作的措施。并轨工作关系到改革发展稳定大局，关系到几百万下岗职工的切身利益。党中央、国务院关心，各级党委、政府重视，企业和下岗职工也都非常关注。为指导各地做好并轨工作，劳动保障部和财政部共同研究，并联合印发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨有关工作的通知》，提出了具体的要求和指导意见，请大家认真贯彻执行。

一、充分认识做好并轨工作的重要性和紧迫性，将思想认识统一到中央的部署和要求上来

中央经济工作会议关于“2005年底基本实现下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨”的要求，是党中央、国务院完善社会主义市场经济体制的一项重要战略部署，是认真总结几年来国有企业下岗职工基本生活保障工作实践做出的一项重大决策，也是逐步完善城镇社会保障体系、建立市场导向就业机制、更好地维护广大职工群众根本利益的一项具体行动。十六届三中全会作出了完善社会主义市场经济体制的决定，进一步加快了市场经济体制建设步伐。而完整的市场体制的建立和运行，不仅要求国有企业的产权制度、经营机制、劳动用工制度等一系列制度都发生根本性的转变，并且要求加快解决旧体制遗留历史问题的步伐。一年多来，完善社会保障体系、分离企业办社会、推进国有企业改制和破产关闭等项工作都按中央要求，进一步加大力度，并取得阶段性成果。国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨的工作也取得了较大进展。现在，中央提出2005年基本实现并轨的目标任务，这是建成完善的社会主义市场经济体制的必然要求，是新旧体制转变过程中必须下大决心解决的一个问题，是体现党和国家对国有企业下岗职工负责到底的庄严承诺，是我们肩负的历史责任。

当前，积极稳妥地推进并轨工作，我们面临着重要的历史机遇。从各地的工作进展情况来看，全国有将近半数的省份已经实现和正在完成并轨。没有完成的省份中，也有一些地市已经完成了并轨。目前，全国在中心的下岗职工从最高峰的700万人下降到100万人，保障生活的压力已相对减轻；各地进一步加大国有企业改革力度，企业资产置换等将为并轨工作提供良好的环境；与此同时，进一步加大再就业扶持政策的落实力度，也将为并轨工作提供重要支撑；特别是中央财政下岗职工基本生活保障补助资金还保持原规模，可以再支持各地一年。所以，今年推进并轨工作，在企业改革的大环境、再就业推进的大形势和资金补助的重要支撑等方面都具备了更好的条件，可以说是一个重要的机遇期。中央提出要利用三年时间解决包括并轨在内的历史遗留问题，今年力争基本实现并轨。这项工作不宜久拖。再拖下去，不仅拖了各地改革发展的后腿，并且会使改革成本更高，问题更复杂，如果坐失解决并轨问题的良机，把历史问题带入到新时期也不利于新机制的运行。因此，我们要抓住这个机遇，牢牢把握下一阶段就业和社会保障各项工作的主动权。

当然，我们也要正视这项工作的困难。比如，几年来，能够出中心的，基本都出去了；能够再就业的，也基本都再就业了。留在中心的人员，再就业更加困难。有的即使再就业了，也很不稳定。再如，无论是目前还在中心的人员，还是已经出中心但还没有解除劳动关系的人员，其中都有一批接近退休年龄的人员，凭他们个人条件难以再就业，而由于企业困难又办不成内退，解除劳动关系会面临更多问题。需要拿出更好的办法。没有完成并轨的地区，都是下岗职工较多、国有企业改革进展较慢、困难企业面较大的地区，并且地方财政也比较困难，一方面，需要我们在工作中付出更大努力，精心组织，周密安排，积极稳妥地推进并轨工作；另一方面，要防止因工作做不好，影响到职工群众的切身利益，影响稳定。

困难客观存在。但我们不能因此而消极等待，停滞不前。要看到当前推进并轨工作的有利条件，坚定做好工作的信心。一是有各级党委政府领导的高度重视。从中央到地方，今年都把并轨工作列入重要议事日程，明确了要求，制定了措施，加强了领导。这是我们做好工作的重要保证。二是有一定的工作经验积累。2003年以来，已有将近一半的省份基本实现了并轨，特别是东北地区开展了并轨试点工作，积累了较丰富的工作基础和经验。比如，“保老、扶中、促青”就是各地在实践中创造出的一条重要经验；对接近退休年龄又难以就业的，通过切实有效措施保起来；对中年的，通过协保，把社会保险关系接续起来，再通过再就业扶持政策解决出路问题；对年青的，与企业理顺劳动关系后，促进他们进入劳动力市场，或实现再就业，或转为失业保险。再比如，根据不同企业、不同群体的不同状况，实行分类指导、区别对待；与国有企业改制重组、关闭破产等项工作紧密结合，等等。这些都是各地创造的行之有效的经验。三是有相应的资金保障。一方面，在中心的下岗职工人数在明显减少，保生活的压力相应减轻，而基本生活保障资金规模不减，各地还普遍都有结余，今年中央财政的再就业补助资金还有增加，我们就可以腾出大部分生活保障资金用于并轨。另一方面，各地的失业保险基金也都有较多积累，可继续按规定调剂用于并轨；并轨后保障生活的失业保险基金和低保资金也都有相应保证。四是有更坚实的工作基础。几年来，街道社区劳动保障工作平台建设取得重大进展，就业管理和服务、岗位开发和培训，以及社会保障各项工作都有了很好的基础，下岗职工从企业再就业服务中心转到社会的轨道已经铺平。

二、明确目标任务和指导思想

中央提出的基本完成并轨的标志是什么？我们认为，应主要包括两个方面：一是基本结束原基本生活保障制度的运行，妥善解决原制度下保障的人员向新制度的转换，也就是到2005年底，原则上停止执行国有企业下岗职工基本生活保障制度，企业按规定关闭再就业服务中心。妥善解决好并轨人员的再就业、社会保险关系接续、劳动关系处理和生活保障等问题。二是全面开始新制度的运行，即企业新裁减人员通过劳动力市场实现再就业，没有实现再就业的，按规定享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇，实现基本生活保障方式的转变。

关闭再就业服务中心和开始新制度的运行都需要做好相关工作，但最大量、最需付出努力、也是最关键的，是要妥善解决好出中心过程中并轨人员的再就业、社会保险关系接续、劳动关系处理和生活保障等问题，为实现下岗职工由企业再就业服务中心管理向社会化管理、由企业职工身份向市场就业的劳动者这两个平稳转换创造条件。通过并轨工作，使并轨人员能实现再就业的都实现再就业，社保关系得到接续，劳动关系得到妥善处理，关系他们切身利益的问题都得到妥善解决，就标志着我们的工作做好了。我们要防止搞形式主义，工作简单化。到时中心关闭了，但职工切身问题没得到解决，导致企业、社会都不稳定，这是不符合中央实现并轨要求的。

就全国来讲，重点为目前仍在中心的下岗职工。当年进中心时以进中心签协议为主线，现在搞并轨工作也要把握好这条主线。考虑到各地情况不同，文件还提出并轨人员的范围和具体政策由各地结合本地实际自行确定。

要明确并轨工作指导思想，做到“四个坚持”，即，坚持改革方向，坚持以人为本，坚持维护稳定，坚持分类指导。所谓坚持改革方向，就是要按照完善社会主义市场经济体制的要求，将并轨工作与深化国有企业改革、建立市场导向就业机制相结合，通盘考虑。解决历史遗留问题要坚持市场经济的方向，不能产生新的矛盾，不能影响新体制运行。所谓坚持以人为本，就是要从维护并轨人员的切身利益出发，设身处地为并轨人员着想，千方百计解决好并轨人员的再就业、社会保险关系接续、劳动关系处理和生活保障等问题。所谓维护稳定，就是要精心组织，周密安排，把握节奏，稳妥推进，注重保持政策的连续性和稳定性，做好与本地已经出台的政策措施的衔接，切实维护企业和社会的稳定。所谓分类指导，就是要根据不同地区、不同企业和不同群体的状况，采取不同的政策措施，分类指导，区别对待。

三、切实做好再就业、社会保险关系接续、劳动关系处理和生活保障等项工作，解除并轨人员的后顾之忧

并轨工作是一个有机的整体。总的来讲，必须以再就业为基础，以再就业为支撑，以再就业为主线。对所有并轨人员，首先要考虑他们的再就业问题。要做到就业有出路、社保不断线、劳动关系有处理、生活有保障。每一项工作都要结合并轨人员的不同情况提出明确要求，作出具体安排。

关于再就业问题。对于并轨人员来说，有自谋职业、新企业录用、在原企业重新上岗、从事社区公益性岗位和灵活就业等多条渠道，每条渠道现在都有相应的政策扶持。对于自谋职业的，要帮助搞好注册登记，提供创业培训，落实好小额担保贷款和税费减免政策；对于新企业录用的，要落实好税收优惠和社保补贴政策；对于在原企业重新上岗的，要做好劳动合同变更手续；对于从事社区公益性岗位的，要落实好社保补贴和岗位补贴；对于灵活就业的，要提供就业服务和职业培训，提高就业质量。还要运用好现有劳务派遣、社区实体等组织形式和职业介绍、再就业培训补贴政策，把并轨人员作为重点，千方百计帮助他们实现再就业。

关于社会保险关系接续问题。并轨前，要采取措施督促原企业补清欠缴的各项社会保险费用，并将个人帐户记录交给并轨人员。并轨后，一方面要继续加大扩面工作力度，督促各类用人单位参保；另一方面，社会保险经办机构要开辟专门服务，方便个人缴费。还可以借鉴一些地方实行的协保政策，将企业应该支付的经济补偿金折算成协议缴纳社会保险费，从而使并轨人员的社会保险关系不断线。

关于劳动关系处理问题。对于因原企业恢复生产重新上岗的，要及时变更原有劳动合同，原有工作年限一并予以计算；对于需要解除劳动关系的，必须依法支付经济补偿，并妥善处理好双方的债权债务；对于接近退休年龄的，各地可探索将劳动关系处理与社保关系接续结合起来的方式。总之，不搞“一刀切”。

关于生活保障问题。劳动保障部门的失业保险经办机构要与企业再就业服务中心进行对接，及早了解企业的参保缴费情况，督促企业补缴欠费。对符合条件的并轨人员，要及时地、一个不漏地发放失业保险金。对不符合条件的，也要做好说明解释工作。对符合低保条件的，要告知申请城市低保的条件和程序，争取一次在街道、社区办清。

此外，还有社区管理和档案、党团关系转移等问题，在工作方案中也都要有所考虑和安排，明确街道或社区来承担，使这些问题件件有着落。

最后，还要强调一下企业在并轨工作中的责任问题。各地要加强对企业做好并轨工作的指导。并轨前，职工还是企业的人，要督促企业尽可能地承担责任，能够上岗的，要重新录用；能够内退，要办理内退。并轨过程中，要指导企业规范操作，帮助企业做好并轨人员的思想工作，尤其是承担相应的经济责任，凡是经济补偿资金不落实、债务偿还措施不到位的，就不能允许企业随意解除劳动关系。

四、多种渠道筹集资金，妥善处理并轨过程中的经济补偿等资金问题

从法理上讲，与职工解除劳动关系支付经济补偿金和偿还各种债务都是企业的责任。但现实情况是，部分国有企业仍很困难，无力全部承担。因此，2003年全国再就业工作座谈会明确提出，基本生活保障资金可以调整使用方向，帮助困难企业支付经济补偿。

首先，大家要认真地算好帐，要在摸清底数的基础上算好资金的需求帐。

其次，要多渠道地筹集资金。包括要挤出企业的钱；要调剂社会的钱，主要是充分发挥失业保险基金的作用。并轨工作中，在保证按时足额发放失业保险金的前提下，可根据实际需要，按规定调剂资金支持并轨工作；要保证地方的钱，要按照规模不减的要求来安排地方财政配套资金，中央财政没有减少，各地也不应该减少。尚未完成并轨工作的地区，要将基本生活保障资金结余部分（含历年结余）主要调整用于对困难企业的经济补偿金的补助；要用好中央补助的钱。今年，中央财政在保持去年补助规模的基础上，又增加了26亿元再就业补助资金，希望各地能统筹安排。

同时，要进一步加强资金的管理和使用，严格程序、规范审批。真正把钱管好用好，提高资金的使用效益。既要防止企业虚报冒领，也要防止有关单位和个人挤占挪用。我们已开始接到一些群众举报，反映企业套取资金。对于违规违纪的任何单位和个人，都要严肃查处。

五、加强组织领导，讲求工作方法

第一，切实加强组织领导。要主动向党委、政府汇报，争取党委、政府对这项工作的重视和支持。要成立专门的工作小组，明确职责分工，精心组织，周密安排。形成工作机制，提供强有力的指导，增强工作的合力。各级劳动保障部门要将并轨工作列入今年工作重要议事日程。

第二，抓紧制定并轨工作计划。各地要在摸清底数、认真测算的基础上，结合本地实际，抓紧制定工作方案，明确目标任务、对象范围、政策措施和工作推进计划，并对人员分类安置、资金筹集使用等做出安排。特别是对实施过程中可能出现的各种矛盾和问题，要提前逐一制定周密的处理预案和应对措施，确保并轨工作平稳推进。

第三，注意做好宣传。宣传的重点是有并轨任务的企业和并轨对象，更多地从解决职工切身利益问题方面诠释并轨，要把并轨的必要性和政策措施，并轨方案和操作程序说明解释清楚，指导和帮助企业深入细致地做好并轨人员的思想工作，取得他们的理解和支持。

第四，定期报告工作进展，重大问题要及时报告。

同志们，希望大家坚定信心，共同努力，克服困难，开拓进取，为完成党中央、国务院交办的基本实现并轨的工作任务做出贡献。

（2005年2月28日）