被征地农民是我国工业化和城镇化发展过程中产生的一个特殊群体。目前，他们正处在从纯农职业向非农职业转化的中间地带，相关制度、政策及保障条件都非常薄弱，由此产生的各种矛盾也日益突出。因此，尽快建立健全被征地农民的社会保障制度对社会的稳定和城乡经济的可持续发展具有非常重要的意义。

　　一、我省被征地农民的社会保障现状及分析

　　进入九十年代以来，随着工业化、城镇化的发展，我省征用土地80余万亩，产生失地农民40余万。根据省委、省政府下发的《关于实施城市化战略的决定》，到2020年我省城镇化水平将达到57%左右，届时将还会有大量的农民失去土地。由于现阶段，土地被占用的速度在整体上超过了城镇对被征地农民的吸纳能力、农民社会转型能力的相对偏低、社会保障制度建设的严重滞后，以及部分人员由于城镇化的超前和物质准备的滞后等等，是被征地农民的生活水平不能与经济发展水平同步提高，社会矛盾逐渐加剧。

　　（一）现有征地制度已不能够适应当前社会经济的发展，不足以安置被征地农民

　　由于现行征地制度形成于计划经济和城镇化发展较缓慢的时期，征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场经济脱节。从土地征用的发展来看，1993年以后，货币安置已成为主要的安置方式，“要地不要人”的征地条件较为普遍，农民的生产、生活方式被迫转型，由承担农业风险转向承担市场风险，现行的安置补偿标准却没有适应这种风险的转换。现行征地制度明确规定，“国家征用建设用地，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍，……安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的10倍。……尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍”，近几年，个别地区的补偿标准和安置标准达到了30倍，但仍然不能解决实际的问题。以我省粮食产量较高的地区为例，一般耕地年产值每亩800元左右，土地补偿费和安置补助费两项之为8000-12800元，就是达到法律规定的“不得超过”30倍，每亩也仅为2万多元。根据我们对255个征地纯农户进行的典型调查，2002年被征地农户人均获得的补偿，按照当地物价水平，仅能维持2年半的基本生活。由此可以看出，土地补偿费和安置补助费标准的确定只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有充分考虑到被征地农民成为新市民后生活消费水平必然提高的客观事实。在制度设计上也就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给被征地农民带来的深刻变化。长此以往，必然会使被征地农民成为新的城镇贫困群体。

　　（二）被征地农民经济收入不稳定，生活水平呈现下降趋势

　　被征地农民失去土地后,主要以灵活就业为主。据不完全统计，我省失地农民中有50%以上为自谋职业，职业形式主要有以下几种：1、外出务工，主要从事低技术含量、低收入的职业；2、在经过调换或剩余的土地上继续经营农业；3、赋闲在家；4、自己创业经营二、三产业。
收入来源：1、各种征地补偿安置费，为一次性收入。2、固定工资收入，主要通过政府安置、村办企业用工、征地企业用工、乡镇企业用工等方式获得就业岗位和固定工资收入。3、极少部分条件好的村对本村村民发放生活补助。4、从事个体私营经济、经营服务业。5、外出打工。6、少量房屋出租，这部分人主要集中在市区。7、“农转非”后生活特别困难的居民，还可享受城镇最低生活保障，这部分人群只占一小部分。8、已经参加城镇和农村社会养老保险的被征地农民开始享受社会保险的待遇，这部分人群在失地农民中不足1%。9、利用剩余土地务农。

　　对大部分被征地农民而言，他们的生活水平总体上呈现“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。但随着时间的推移，生活水平将会因村集体的经济发展状况、就业发展能力、社会转型能力等等，生活水平出现了很大的差异。特别是以土地经营为主、文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划被征地农民，生活逐步陷入了贫困。

　　（三）虽有部分被征地农民参加了不同形式的社会养老保险，但系统的社会保障制度尚未建立

　　为了较好的安置被征地农民，各地在征地过程中，采取了不同形式的养老保障措施：

　　1、加入农村社会养老保险。由于农村社会养老保险是一种储蓄积累式社会保险模式，是在农村低生活水平的基础上，以低保障，广覆盖为原则制定的，无论是基金的交纳，还是养老金的测算都低于城镇的生活保障水平。因此，这项制度并不适用于被征地农民的制度保障。

　　2、加入城镇职工基本养老保险。参加这项制度可以使被征地农民直接融入城镇居民之中，可以达到相应的生活水平。但参加这项制度却存在两个方面的问题：第一，按现行政策规定，参加城镇职工基本养老保险，保费的缴纳期限不能低于15年，这就严重制约了年龄偏大、没有或较少有二三产业就业的人员参加制度的可能；第二，参加制度缴纳的保费标准为职工工资总额的28%，其中企业负担20%。这就基本排除了没有集体企业或是集体经济薄弱的被征地农民参加制度的可能。由于政策规定的限制，目前只有极少数富裕村的部分人群参加了这项制度，不足失地农民的1%；

　　3、参加商业保险。由于商业保险的盈利性，这项保险只能覆盖有限的高收入群体，而缺乏分享社会经济发展成果的增长机制，从调查情况来看，参加这种保险的人群更是微乎其微；

　　4、建立社区式的农民退休制度。少部分经济非常发达地区根据自身的经济条件建立了农民退休制度，但这项制度需要强大的集体财力作为后盾，在现阶段只有极少数乡村能够实行，而市场风险也严重制约着这项制度的存在与发展。

　　二、被征地农民养老保险制度建立过程中的几种试点模式

　　为了建立适合被征地农民特点的养老保险制度，河北省进行了广泛深入的调查研究和探索，并在有条件的地方，根据当地实际开展了试点工作。制度模式主要有以下几种：

　　模式一。重点保障男满55周岁以上，女满45周岁以上，以及年满16周岁以上，符合国家六级以上残疾标准的被征地农民的基本生活。达到以上条件的，且土地已全部被征用的农民，每人每月享受养老金120元。未全部被征用的农民养老金按土地征用数与92年承包地数之比乘以120元确定。所有人员的保险费投保全部由集体和政府负责，集体交纳18000元，政府补贴2000元，以6%计息，利息每半年返还个人。此模式在解决被征地农民年老后基本生活的同时，又承诺了农民投保基金较高的收益回报，受到农民的普遍欢迎，但政府压力较大，制度本身也存在着极大的市场风险。

　　模式二。采取个人、集体、政府共同负担的筹资办法筹集资金，权利与义务相对等，分档次确定养老标准，具体标准由农民自主选择，基金收支出实行制度内自求平衡。但没有考虑基金的增值问题，养老金数额相对较低。

　　模式三。以个人缴纳为主，集体补助为辅，政府给予少量补贴（5%—10%），分档次缴纳，重点是60岁以下人员。年满60岁开始领取养老金，基金支出实行制度内自求平衡。由于政府没有认真考虑在制度中的责任，政府补贴制是流于形式，对农民没有吸引力。

　　模式四。重点保障2003年以后“零地价”大项目占地人员，这些人员均没有得到土地补偿费和安置补助费。政府按每年每亩给予1680元补偿。其中：600元生活费，1080元养老保险补助金，随个人缴费进入养老保险账户。不参加养老保险的，每年每亩给予1200元补偿。

　　四种模式经过运行，对解决被征地农民的养老保障问题都起到了积极的作用，却又存在着许多不足。特别是在许多方面不具备普遍性，很难建立起长期的系统制度。

　　三、制度模式的确定

　　被征地农民是一个特殊的群体，随着城市化的发展，人员数量将呈倒U字形发展，城市化快速发展之处人员数量快速增加，当城市化发展到一定程度时，人员会逐渐减少，最终这一群体会逐渐消失，且完全融于城市社会。因此，制度模式必须符合以下原则：

　　坚持土地换保障的原则：土地是农民世世代代赖以生存的生产资料，土地对他们具有持续的生活保障。对它的征用是农民对城镇文明、工业文明做出的巨大贡献，与此同时，他们也失去了自己赖以生存的基础和生活的保障。安置被征地农民，实质就是一个土地换保障的过程。因此，建立完善的被征地农民社会保障制度，不是对失地农民的照顾，也不是给与他们的福利优惠，而是被征地农民应该享受的合法权益，理应获得城镇化所带来的、更好的生存和发展条件。要从这一思路出发，“以土地换保障”为原则，从战略高度，建立索惠及全体农民、城乡一体化的社会保障制度。

　　坚持保障水平与经济发展水平相适应的原则：要充分考虑经济社会的发展实际，合理确定被征地农民的保障水平，既要充分考虑当前的适应程度和承受能力，又要具有一定的前瞻性，在确保政府财力能够承受、农民能够接受的前提下，确定制度的建立。

　　坚持政府、集体、个人三方负责，多渠道筹资的原则：由于农民失去土地是由于政府发展经济所形成的，政府、集体、个人共同筹资的模式是必需的。以县（市、区）为基础，资金筹集采取政府、集体、个人共同负担，多渠道筹资模式。强调权利与义务相对等，强化监督和管理，确保资金落实到位和安全运作。

　　坚持统一制度，突出重点的原则：建立被征地农民社会保障制度，从发展角度看，必须符合有利于城镇化和统筹城乡社保保障的大方向。近期实施中，可从实际出发，进行多方案探索。实际操作中，既要有别于城镇职工基本养老保险，又要考虑能与城镇职工基本养老保险和其他社会保险相衔接。具体实施中，可区别情况，突出重点区域、重点年龄段，实行分类保障。

　　为此，省劳动社会保障厅组织专门人员进行了全面的调研分析和测算从三个方面确定了制度的数据基础。

　　（一）养老金标准

　　被征地农民失地以后大多集中在城郊地区，他们的生活消费水平大都低于市区市民，经过调研和向被征地农民求证，确定了不低于最低生活保障线的养老金待遇标准，目前我省最低生活保障标准最高为石家庄市区和唐山市区，205元/月、人。最低为康保、沽源等20个县，100元/月、人。从调查的情况看，这一标准完全能够保证他们的基本生活。

　　（二）基金增值标准

　　1992—2003年一年期银行利率加权平均值为5.74%，由于养老基金的增值是一个相当长的时期，根据破浪理论和黄金分割率的测算，安全性、效益型兼备的长期增值区域应该在2.19%—3.55%之间。目前，国家劳动部确定的农村社会养老保险积累增值率为2.5%，这个数值是可靠的。故被征地农民养老保险基金的增值率确定为2.5%

　　(三)分摊比例的确定

　　设：R为养老金领取标准；m为分摊年限。

　　根据国家人口平均寿命统计，男、女混合60周岁平均余命为18年，确定基金积累总额分摊年限为18年。以此为基础，参保人每超过男满60周岁、女满55周岁一岁，分摊年限减少一年，分摊年限最低不能少于5年。

　　交费标准为：

各市交费标准测算表          单位：元
地市 养老金标准 缴费标准 地市 养老金标准 缴费标准
石家庄 205 36192 保定市 156 27541
唐山市 205 36192 邯郸市 156 27541
廊坊市 195 34427 张家口 150 26481
秦皇岛 182 32131 邢台市 150 26481
沧州市 160 28111 承德市 150 26481
衡水市 160 28111  

　　经过调查和测算，政府、集体、个人三者的负担比例确定为：政府支持部分不低于保障资金总额的30％，集体补助部分不低于保障资金总额的40%，其它个人全部承担。

　　以石家庄市2002年、2003年被征地人口及土地收入为例。这两年，市区及17个县、市共产生16岁以上被征地农民19685人，政府土地收益28.76亿元。根据测算每人共需筹资36192.01，其中：政府筹资10857.6元，集体筹资14476.8元，个人筹资10857.6元。全市各级政府一次性补贴共计2.14亿元，占政府土地收益的7.44%。若采取只补贴进入领取期人员的办法，首次补贴4394.88万元，第二年补贴为1600.56万元，以后将逐年减少，最后一年补贴只需26.21万元。从邯郸开发区试点的情况来看，集体应筹资的40%部分约占土地补偿费的18%左右，个人缴纳部分平均低于安置补助费的10%。由此，可以肯定，政府、集体、个人3：4：3的资金筹集模式是可行的。

　　经过调研、测算、试点以及广泛的征求意见，并由省政府转发了《关于建立被征地农民养老保险制度的意见》。确定了以“保障水平与经济社会发展水平相适应，资金来源多渠道，权利与义务相统一，建立适合被征地农民特点，既有别于城镇职工基本养老保险，又能与之相衔接的养老保险制度”为原则；以“被征地时享有第二轮土地承包权，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活的农民”为保障范围；以“筹资比例按个人缴纳部分不超过筹资额的30%，集体补助部分不低于筹资额的40%，政府承担部分不低于筹资额的30％分担”的多渠道筹资模式筹集资金；以“保障水平不低于当地最低城镇基本生活保障水平”为标准的统一实施方案，建立起了统一的被征地农民养老保险制度。
四、完善被征地农民养老保险制度的政策建议

　　省政府转发《关于建立被征地农民养老保险制度的意见》以后，在具体的运作中出现了许多的问题，其中最主要的有三个方面：一是国家重点工程土地补偿标准过低，缴纳保费不能达到当地城镇最低生活标准；二是政府补贴不能及时准确到位，测算中尽可能的将未知风险，比如长寿风险、待遇增长风险等转嫁到农民身上，政府不愿意承担相应的责任。三是各部门不能有效的配合，收保工作进展缓慢。出现这些问题的主要原因，除配套制度的滞后之外，更主要的是思想认识问题。因此，被征地农民养老保险制度的建立和完善需要各级领导思想认识上的提高和统一，需要国家相关配套政策的保障，需要财政、国土资源、民政、农业等社会各个方面的支持。

　　（一）思想认识上首先要确立“以人为本”的政策思想。征地补偿安置中存在的种种问题，表面看是征地制度引发的城镇化速度超过城镇化能力的政策不协调问题，是工业化发展与传统农业之间的碰撞问题，实质是国家、集体、农民之间利益分配上的矛盾问题，是经济的长远可持续发展与当前发展的矛盾问题，是城镇化在快速推进过程中缺乏相应政策支撑和制度保障的问题。在经济体制改革初期，由于我国经济的落后，以“经济发展为中心”的政策完全符合当时的社会形势，但随着经济的发展，人民生活水平的提高，在第一次分配注重效率的基础上，建立完善的二次分配机制，这是社会发展的必然。因此，在政策的制定和完善中，各级政府领导应该从“以人为本”、“执政为民”的基本原则出发，站在可持续发展的战略高度，完善城镇化的政策体系，制定包括工业、农业、就业、社会保障等系统政策体系。从建立和谐社会的角度出发，调整征地过程中的利益分配机制，改进经济发展中的行政激励机制，把“工业反哺农业，城市反哺农村”的政策具体化，从维护农民利益的角度出发，妥善解决被征地农民的社会保障问题，切实处理好发展与稳定、招商引资与农民利益、眼前利益与长远利益的关系，确立“以人为本”的政策思想，在国家、集体、农民利益相结合的基础上，推动经济社会的全面发展。

　　（二）改革征地制度，提高征地补偿标准，为解决被征地农民社会保障预留必要的政策空间。土地对于农民来讲具有三项基本功能，即：所有权功能、就业功能和保障功能。同时土地也具有效益延续功能，只要土地在，农民可以祖祖辈辈的依靠土地生活下去。现有的《土地管理法》在补偿标准过低的情况下，没有考虑到社会保障问题和土地效益延续问题。因此，应该修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的实际需要，制定评估办法，合理确定征地补偿标准，为解决被征地农民基本生活、就业和社会保障问题留下必要的政策空间。按照安置农民的实际社会成本，制定出补偿安置最低标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制。

　　（三）明确政府在建立和完善被征地农民社会保障制度中负有主要责任。被征地农民实际是政府在推动党际经济发展过程中由于征用土地而出现的另一种失业人群。这一群体在得到相应补偿的同时，有权享受经济发展的成果。因此，政府在安置被征地农民有着不可推卸的主要责任。主要规定要明确以下几个方面：

　　1、政府有责任和义务妥善解决因政府征地而失去土地的农民的社会保障问题，形成政府、集体和个人之间的责任分担机制。

　　2、重新制定征地安置补助费和土地补偿费的测算办法，补助或补偿水平应按妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障的实际社会需要进行确定。

　　3、建立对安置工作不落实的责任追究制度。明确规定，谁征地，谁出资建立被征地农民社会保障制度。

　　4、完善征地程序，从维护农民权益和规范政府行为出发，在征地程序上把好被征地农民补偿安置关，把矛盾解决在征地之前，将解决被征地农民的社会保障问题作为征地的前置条件。

　　（四）理顺管理体制，明确政府各部门的职责。各级政府应该将被征地农民养老保险工作纳入议事日程，明确各有关部门的责任和义务。
劳动保障行政部门负责被征地农民养老保险政策的贯彻实施；对养老保险费的收缴、养老金的发放和养老保险基金的运营进行监督。财政部门负责基金专户的监督、政府承担资金、风险基金的筹集调剂，以及风险基金的管理工作。国土资源部门负责土地征用、征地补偿、被征地农民养老保险基金和风险基金的筹集以及配合劳动保障行政部门对参保人员情况的核准工作。民政部门及时提供最低生活保障标准的调整情况。农业部门负责对集体补助资金的筹集进行监督，根据国土资源部门通报的征地情况，指导发包方与被征地农户对承包合同等及时进行调整或变更。

　　（五）设立被征地农民社会保障制度建设基金。 该基金通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款。它体现国家或政府对被征地农民社会保障制度建设所承担的公共财政责任。二是从政府土地纯收益中提取一定比例的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照一定标准提取资金用于设立被征地农民社会保障制度建设基金；四是从土地储备增值收益中提取部分收益。被征地农民社会保障基金，政府出资部分必须率先到位；对难以当年支付到位的部分，可以考虑分若干年均衡支付，但必须列出财政定量注入的计划，确保资金不留缺口。